Demokratie wohin – Die Zuwanderungsinitiative und EU-Recht

Europapolitiker, Partei-Strategen und Parlamentarier fragen sich, wie die neue Verfassungsnorm zur Zuwanderungsinitiative eventuell doch mit europäischem Recht in Übereinstimmung gebracht werden kann. Die Staatsrechtlerin Astrid Epiney zeichnet dafür einen Weg vor: Pragmatismus.

Die Flagge der europäischen Union neben der Schweizer Flagge vor dem Bundeshaus. Bild in Lightbox öffnen.

Bildlegende: Für die Staatsrechtlerin Astrid Epiney sind die Chancen einer europa-konformen Auslegung der Initiative intakt. Keystone

Mehrfach widerspricht die neue Bestimmung, die mit der Masseneinwanderungsinitiative in die Verfassung aufgenommen wurde, dem geltenden Recht: Sie steht im Widerspruch mit der Personenfreizügigkeit der EU. Sie widerspricht möglicherweise dem zwingenden Völkerrecht, weil auch Flüchtlinge unter die Kontingente fallen können. Und sie schafft Rechtsunsicherheit, weil nicht klar ist, ob auch Kinder hier lebender Ausländer unter die Kontingente fallen.

Eine Reihe von Spielräumen

Zusatzinhalt überspringen

Astrid Epiney

Astrid Epiney

Keystone

ist seit 1994 Professorin für Völkerrecht, Europarecht und schweizerisches öffentliches Recht an der Universität Freiburg. Daneben ist sie geschäftsführende Direktorin des universitären Instituts für Europarecht. Als Fach-Redaktorin der juristischen Fachzeitschrift Jusletter betreut sie das Gebiet Europarecht.

Doch die Norm steht auch im Gegensatz zu anderen zentralen Bestimmungen der Schweizerischen Bundesverfassung. So widerspricht sie dem Diskriminierungsverbot, indem sie einen «Vorrang für Schweizerinnen und Schweizer» auf dem Arbeitsmarkt postuliert. Sie verstösst möglicherweise gegen das Prinzip der Menschenwürde, und – auch dies muss beachtet werden – sie steht, weil sie Einwanderung in einen Gegensatz zur wirtschaftlichen Entwicklung stellt, auch der Wirtschaftsfreiheit entgegen. Was tun?

Die Staatsrechtlerin Astrid Epiney, Professorin für Staats- und Völkerrecht an der Universität Fribourg, hat sich intensiv mit der neuen Verfassungsnorm auseinandergesetzt. Sie hat, nebst den genannten Verstössen gegen geltendes Recht, eine Reihe von Widersprüchen in der Verfassungsnorm selber ausgemacht. Die Bestimmungen seien alles andere als kohärent, sagt sie. Der Text lasse eine Reihe von Spielräumen offen.

Rücksicht auf den Katalog der Menschenrechte

So ist für Epiney klar, dass bereits der Begriff «Kontingente» interpretationsbedürftig sei. Sie schlägt vor, dass man sich «möglicherweise darüber unterhalten muss, ob der Begriff Kontingent tatsächlich impliziert, dass es eine ganz starre Grenze gibt für alle Ausländerinnen und Ausländer». Darin liege keine Verfassungsrabulistik, meint Astrid Epiney dezidiert, sondern: «Das ist Juristerei».

Weiter plädiert sie dafür, dass der «Vorrang für Schweizerinnen und Schweizer» so umgedeutet werden soll, dass darunter auch niedergelassene Ausländerinnen und Ausländer fallen, also Personen mit einem nahen Bezug zur Schweiz. Insgesamt müsse die neue Verfassungsnorm im Lichte der anderen Bestimmungen der Verfassung umgesetzt werden, vor allem mit Rücksicht auf den Katalog der Menschenrechte; diese Bestimmungen gelten nach wie vor, sagt Astrid Epiney, «sonst hätten die Initianten diese ja auch gleich mit abschaffen wollen».

Bundesrat und Parlament sind gefordert

Zusatzinhalt überspringen

«Demokratie wohin?»

Folge 1: Die Grenzen des Populismus (Kontext am Montag, 3. März um 9 Uhr auf Radio SRF 2 Kultur)

Folge 2: Was haben Gefühle in Demokratien zu suchen? (Kontext am Dienstag, 4. März um 9 Uhr auf Radio SRF 2 Kultur)

Die Interpretationsmöglichkeiten für eine europa-konforme Auslegung seien intakt, sagt die Staatsrechtlerin, und betont, die Übergangsbestimmungen verlangten einzig, dass die bilateralen Verträge mit der EU neu verhandelt würden. Wenn diese Verhandlungen scheiterten, etwa weil die EU keinen Verstoss gegen die Personenfreizügigkeit zulasse, dann – so die Konsequenz – blieben die bestehenden Verträge der Schweiz mit der EU eben bestehen.

Dass dies den Initianten möglicherweise nicht gefalle, sei letztlich irrelevant, meint Astrid Epiney. Denn die Gesetzgebung liege nun mal in den Händen von Bundesrat und Parlament. Sie seien nun aufgefordert, eine annehmbare Lösung zu finden.

Was genau ist der Volkswille?

Mit Sorge beobachtet Astrid Epiney die Zunahme von populistisch motivierten Initiativen. Sie hält dafür, dass die Parteien, aber auch die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger, die Verantwortung tragen, dass das Initiativrecht nicht missbraucht wird. Ansonsten, betont sie, müssten andere Konsequenzen gezogen werden: etwa die Einführung strengerer Regeln für die Zulässigkeit von Initiativen; möglicherweise ein Verfassungsgericht, das über die Einhaltung des Rechts, auch des Völkerrechts, wacht.

Und wie soll es im konkreten Fall nun weiter gehen? So, wie es die Verfassung vorschreibt, sagt Astrid Epiney. Der Gesetzgeber, also das Parlament, müsse nun eine pragmatische Lösung finden, bei der verschiedene Elemente zur Geltung kämen: der Respekt vor dem Recht, die wirtschaftliche Entwicklung der Schweiz, die bestehenden Verträge mit der EU. Der Volkswille, sagt die Staatsrechtlerin, sei darunter nur ein Faktor unter vielen. «Was genau ist der Volkswille?», fragt sie und betont, wie dieser exakt geartet sei, wisse letztlich niemand.

Diskutieren Sie mit: Soll die neue Verfassungsnorm europakompatibel, also unter Beibehaltung der bilatern Vertäge mit der EU umgesetzt werden? Benutzen Sie bitte die Kommentarfunktion unter diesem Artikel.

Sendungen zu diesem Artikel