Landesrecht und Völkerrecht – was ist zwingend und was nicht?

Schweizer Landesrecht und damit die Bundesverfassung soll künftig über dem Völkerrecht stehen. So will es eine neue SVP-Initiative für alle Fälle, wo nicht «zwingendes» Völkerrecht vorliegt. Die geforderte enge Auslegung wirft etliche Fragen zur Stellung des aktuellen Systems auf.

Das Völkerrecht hat eine lange Tradition. Ursprünglich kommt es aus dem römischen Recht, dem «ius inter gentes» – dem Recht zwischen den Stämmen. Heute regelt das Völkerrecht die rechtlichen Beziehungen zwischen modernen Staaten. Wie sie miteinander umgehen, Geschäfte machen oder auch Krieg führen.

In der Schweiz gibt das Völkerrecht immer wieder zu heftigen politischen Diskussionen Anlass. Auslöser sind verschiedene Volksinitiativen wie die Minarett- oder die Pädophilen-Initiative. Auch mit der Umsetzung der Ausschaffungs-Initiative tun sich Bundesrat und Parlament schwer. Denn die geforderte automatische Ausschaffung gilt als nicht verhältnismässig und verletzt deshalb ein wichtiges Prinzip des Völkerrechts.

«Es geht um die rechtliche Souveränität der Schweiz»

Mit ihrer neusten Volksinitiative feuert die SVP nun die Diskussion erneut an: Sie will die Bundesverfassung grundsätzlich über das Völkerrecht stellen. «Politisch gesprochen geht es um die rechtliche Souveränität der Schweiz», betont der Vater der Initiative, der Zürcher SVP-Kantonsrat und Wirtschaftsrechtsprofessor an der Universität Zürich, Hans-Ueli Vogt. Er erinnert an Volksentscheide, die getroffen wurden, dann aber nicht oder nur mit Abstrichen umgesetzt werden mit der Begründung, sie widersprächen übergeordnetem Recht und damit Völkerrecht.

SVP-Kantonsrat Hans-Ueli Vogt, Professor für Wirtschaftsrecht an der Universität Zürich. Bild in Lightbox öffnen.

Bildlegende: Der Zürcher Kantonsrat und Wirtschaftsrechtsprofessor Hans-Ueli Vogt ist Vater der neuen SVP-Initiative. Keystone/Archiv

Notfalls müsse die Schweiz völkerrechtliche Verträge kündigen, wenn sie einer Volksinitiative im Weg stehen, verlangt die SVP-Initiative. Das ist grundsätzlich möglich, allerdings nur für Bestimmungen des allgemeinen Völkerrechts.

Schwierige Abgrenzungsfragen

Daneben gibt es aber noch das so genannte «zwingende Völkerrecht», wie Sebastian Heselhaus, Völkerrechtsprofessor an der Universität Luzern, erklärt: «Zwingendes Völkerrecht sind jene Regeln, die wir nie brechen würden und wir nicht einmal darüber nachdenken würden, sie zu brechen. Es ist weltweit akzeptiert, dass kein Staat sie bricht oder dagegen verstösst. »

Dazu gehören das Verbot von Folter, Völkermord und Sklaverei. Es sind also hauptsächlich Menschenrechtsnormen. Dieser harte Kern des Völkerrechts ist allerdings nicht exakt definiert und nirgendwo säuberlich aufgelistet. Der Bundesrat zählt auch die Grundzüge des humanitären Völkerrechts dazu, insbesondere das Verbot von Angriffen auf Leib und Leben oder so Grundsätzliches, dass nur ein Gericht einen Menschen verurteilen darf.

Was zählt zum zwingenden Völkerrecht?

4:30 min, aus Echo der Zeit vom 03.11.2014

In einem Bericht von 2010 weist der Bundesrat explizit darauf hin, dass noch eine weitere Auslegung denkbar wäre. Denn es sind nicht die einzelnen Länder, die das zwingende Völkerrecht definieren, sondern die internationale Praxis der Staaten und Gerichte.

Zwingendes Völkerrecht ist denn auch nicht kündbar. Auch die SVP tastet es nicht grundsätzlich an. Aber sie möchte eine möglichst enge Auslegung des zwingenden Völkerrechts: So liefert sie in ihrer hängigen «Durchsetzungsinitiative» gleich selbst eine abschliessende Definition. Für den Bundesrat ist sie zu eng, weshalb er die Initiative teilweise ungültig erklären will.

Machtverlust der Parlamente

Die SVP hat Mühe mit dem Völkerrecht und zweifelt vor allem auch dessen Legitimation. So stört sich Vogt daran, dass immer mehr Völkerrecht von Gerichten und Organisationen wie OECD und UNO kommt: «Diese Gerichte, Behörden und Organisationen erlassen dann Richtlinien, und die haben nur noch sehr indirekt einen vertraglichen Charakter.»

Das sei durchaus ein Problem, bestätigt Völkerrechtsexperte Heselhaus. Das liege daran, dass man sich in der Globalisierung noch stärker vernetze und noch verstärkt mit anderen Staaten Verträge abschliesse. Es gebe also einen gewissen Machtschwund der Parlamente, während die Exekutive stärker werde. «Was wir aber nicht verlieren ist, dass der Staat zustimmen muss. Es gibt keine völkerrechtliche Bindung der Schweiz, ohne das die Schweiz das möchte.»

Das gilt zumindest für das allgemeine Völkerrecht, das einem dynamischen Prozess unterliegt. Die neue Initiative der SVP wird also Gelegenheit bieten, die Stellung des Völkerrechts zu diskutieren. Die Auseinandersetzung könnte am Schluss gar die demokratische Legitimation des Völkerrechts erhöhen.